فرزانه ترکان، عضو شورای مرکزی حزب کارگزاران سازندگی ایران
به نظر می‌رسد هر سالی که می‌گذرد هیچ تغییری در نحوه قانون‌گذاری‌های کلان و بودجه‌ریزی کشور و لوایح مربوط به آن رخ نمی‌دهد و این شاید یکی از مهم‌ترین معضلاتی است که با آن مواجه هستیم. در بررسی‌های کارشناسی انجام‌شده روی ناکارآمدی سیستم قانون‌گذاری و اجرایی کشور چند نکته قابل توجه وجود دارد که باید روی آنها فکر و برنامه‌ریزی شود.
یکی از مشکلاتی که باید به آن توجه کرد، به ساختار کلان کشور برمی‌گردد و مشکل دیگر ساختار بودجه‌بندی کشور است. باید به این امر توجه کنیم که بودجه در هر کشوری نماد عقلانیت دولت است و هر چه این بودجه با ساختاری علمی و عقلانی بسته شود، کارآمدی سیستم و دولت افزایش پیدا می‌کند. طبق مطالعه من بودجه ایران تا قبل از سال 1344 دو بخش جدای از هم داشت. یکی از بخش‌ها بودجه جاری کشور بود که از طرف وزارت اقتصاد و دارایی تعریف می‌شود و محل تامین آن از مالیات و گمرکات بود. به طور طبیعی سمت‌وسوی مشخصی داشت و به چاه‌های نفت متصل و وابسته نبود. میزانی از درآمد مالیات و گمرکات در بودجه جاری تعریف می‌شد و اختیار و برنامه‌ریزی این بخش در اختیار وزارت اقتصاد و دارایی بود. بودجه دیگری در قسمت جدایی به عنوان بودجه عمرانی کشور مشخص می‌شد که محل برنامه‌ریزی در سازمان برنامه بود و مجری سازمان برنامه وزارتخانههای دیگر و سازمان‌های مجری طرح‌ها بودند. محل درآمد این بودجه عمرانی فقط از محل فروش درآمد نفت بود. یعنی به هیچ وجه از بودجه نفت در مسیر بودجه جاری کشور هزینه نمی‌شد و این دو بخش از هم منفک شده بود و بودجه عمرانی به طور کامل از بودجه جاری جدا بود. بعد‌ها در سال‌های اول انقلاب اشتباهی به عنوان اصل تمرکز بودجه یا یک کاسه شدن بودجه به وجود آمد و بودجه‌ای که از محل درآمد‌های نفتی و مالیات و گمرکات کسب شده بود، یک کاسه شد و در همان سال‌های اول انقلاب در پی این عمل با مشکل انفجار اداری روبه‌رو شدیم و سیستم‌های بروکراسی گسترش پیدا کرد و سازمان‌های دولتی و استخدام‌ها ایجاد شد. ساختمان‌ها برای استفاده دولت بزرگ خریداری شد و بروکراسی‌ها گسترش پیدا کرد و دولت بزرگتر و بزرگتر شد چون دستیابی به پول نفت به‌راحتی از این طریق میسر شد. ما همچنان درگیر همان ساختار معیوب سال‌های قبل هستیم و همچنان به معضلات اساسی نپرداخته‌ایم. به همین دلیل است که بودجه همچنان یک کاسه است و تفکیکی بین بودجه عمرانی و جاری درباره تخصیص نفت وجود ندارد و هر آنچه برای بودجه برنامه‌ریزی می‌کنیم و هر آنچه از پول فروش نفت عاید کشور می‌شود، در بودجه جاری هزینه می‌شود. ما تعریف درستی از بودجه عمرانی نداریم و این بخش به درستی انجام نمی‌شود اگرچه این عبارت همچنان به کار برده می‌شود. ولی در حقیقت بودجه‌ای به خدمات عمرانی نمی‌رسد و پوششی برای این بخش ایجاد نمی‌شود. در برنامه‌های فعلی دولت همچنان این مشکل وجود دارد و بودجه عمرانی را به فروش اوراق مشارکت وابسته کرده‌اند. مبلغ ناچیز است و سود بالایی برای اوراق مشارکت تعیین شده است.
یک مشکل عدم تعریف یک ساختار مجزا برای بودجه است. مشکل بزرگتر تصمیم‌گیری سالانه برای بودجه است. در صورتی که بودجه‌های عمرانی نباید به صورت سالانه تعریف و باید طبق برنامه 5 یا 10 ساله معرفی شوند. بودجه جاری کشور موضوعی است که باید به صورت سالانه در مجلس تصویب شود. در روال فعلی امکان برنامه‌ریزی اساسی برای بخش عمرانی کشور وجود ندارد.
در حقیقت مشکل بودجه در کشور ما مساله‌ای بسیار جدی است چون ساختار مشخصی برای نوشتن بودجه در کشور وجود ندارد. هر سال با تغییر دولت و مجلس نظرات شخصی و عقاید فردی در بودجه لحاظ می‌شود. این نوع تصمیم‌گیری شاید در مورد بودجه جاری اشکالی نداشته باشد ولی در بودجه عمرانی باعث سردرگمی سازمان‌های اجرایی کشور است.
بحث دیگر که در ناکارآمدی نظام موثر است بحث ساختار کلان کشور است. تکلیف ما مشخص نیست. در ساماندهی دولت، ساختار ریاستی مدنظر است یا پارلمانی؟! ساختار ریاستی مثل مدلی است که در آمریکا حاکم است و رئیس‌جمهور قدرت اول کشور است و همه تصمیمات اساسی و اجرایی توسط رئیس‌جمهور اخذ می‌شود. در این سیستم‌ها مجلس فقط قدرت قانون‌گذاری دارد و به این شکل قدرت دخالت اجرایی ندارد. ولی در سیستم پارلمانی که در بیشتر کشورهای اروپایی رواج دارد، مجالس قدرت اصلی هستند و حرف اول را می‌زنند و رئیس‌جمهور به عنوان مجری برنامه‌های مجلس به جامعه معرفی می‌شود. در کشور ما تکلیف روشن نیست. این بیان امام که مجلس در رأس همه امور است به وظیفه قانون‌گذاری مجلس اشاره دارد. مجلس ما باید در رأس قانون‌گذاری کشور قرار داشته باشد، نه رأس امور مدیریتی و اجرایی که در این شرایط نمایندگان مجلس ما خود را محق می‌دانند که در سیستم اجرایی کشور تا مرحله انتخاب فرماندار و استاندار دخالت داشته باشند و وزارتخانههای دولت را با افرادی می‌شناسند که باید تابع فرامین آنها باشند. ولی در اجرا نهایتا وزیری مسئول است که تکلیفش با خودش مشخص نیست و باید از استیضاح نمایندگان هراسان باشد.
باید ابتدا تکلیف مجلس مشخص شود. مقررات توسط مجری تدوین و اجرا می‌شود و مجلس نباید در شیوه اجرا دخالت کند. مجلس باید قانون‌گذاری‌های کلان کشور را در اختیار داشته باشد. در این سیستم‌ها رئیس‌جمهور طبق برنامه‌ای که مجلس به او داده، در اجرا وارد می‌شود ولی روش اجرا با رئیس‌جمهور است. برنامه‌های کلان توسعه کشور باید به تایید و تصویب مجلس برسد. شیوه سازماندهی مسائل با دولت است و دولت باید تصمیم‌گیرنده باشد. امروز از اختلاط وظایف و اختیارات، درهم‌آمیختگی‌ای درست شده که نه مجلس در سیستم قانون‌گذاری خود و تدوین برنامه پیشرفت و توسعه کشور موفق است و نه مجریان که اصحاب دولت هستند در بحث‌های اجرایی کشور اختیارات لازم را دارند. من فکر می‌کنم این دو موضوع ما را به یک ناکارآمدی جدی رسانده است و باید اتاق فکری در سطح کلان تشکیل شود و برنامه‌ریزی درست و مدونی شکل بگیرد. اگر کسی که وارد مجلس می‌شود بداند که نمی‌تواند در برنامه‌ریزی پنج‌ساله کشور تغییری ایجاد کند، به دنبال تهدید وزرا و معاونینشان نخواهد بود و کارهایی را که اولویت ندارند از جمله احداث جاده و ... توسط نمایندگان به انجام نمی‌رسد. نمایندگان مجلس باید از دخالت در سیستم اجرا و مقررات اداری منع بشوند و قانون‌گذاری‌های کلان انجام بدهند. نباید وزرا در کوتاهی‌های اجرایی بهانه دخالت افراد دیگر را ارائه کنند. باید برای این دو موضوع فکری اساسی شود. باید صندوق‌های بودجه عمرانی و اجرایی تفکیک شوند و پول نفت به راحتی در بودجه اجرایی کشور هزینه نشود.
منبع: روزنامه سازندگی