علی محمد نمازی، عضو شورای مرکزی حزب کارگزاران سازندگی ایران
در روزهای پایانی سال 98، تنها اندکی مانده به انتخابات مجلس یازدهم و اندکی بعد از رد صلاحیت گسترده اصلاح‌طلبان توسط شورای نگهبان، خبر از تدوین و ارسال لایحه همه‌پرسی توسط دولت درباره نظارت استصوابی داده شد. رئیس‌جمهور در سال جاری بیش از گذشته درباره اهمیت مسئله همه‌پرسی گفته بود و بعد از آن با اقدام بی‌سابقه و وسیع در ردصلاحیت‌ها در عمل با تدوین چنین لایحه‌ای با یک تیر دو نشان زد.
لایحه دولت چه مبنای حقوقی دارد؟
این برای نخستین‌بار نبود که مسئله همه‌پرسی در دولت دوازدهم مطرح می‌شود، اما برای اولین بار است که به صورت جدی برای تنظیم لایحه‌ای در این زمینه در پی‌نوشت نامه حزب اتحاد ملت به رئیس‌جمهور و دستور رئیس‌جمهور ذیل این نامه به ارکان مسئول در این زمینه در دولت، تلاش شد. در لایحه‌ای ارسالی دولت مطابق آنچه از معاونت حقوقی، معاونت پارلمانی و سخنگوی دولت شنیده شده است، دو موضوع حقوقی وجود دارد؛ نخست اصل ۹۹ قانون اساسی و تفسیر شورای نگهبان درباره نظارت استصوابی مبنی بر اینکه دایره و حدود این نظارت تا چه اندازه است. بر اساس اصل نود و نهم قانون اساسی، شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد. با این وجود منتقدان به تفسیر شورای نگهبان از این اصل می‌گویند که این تفسیر مبنای «نظارت استصوابی» است.
منظور از تفسیر اصل ۹۹، تفسیری است که شورای نگهبان در سال ۷۱ در پاسخ به سؤال یک عضو هیأت‌های مرکزی نظارت بر انتخابات ارائه کرد و نظارت شورای نگهبان بر انتخابات را «استصوابی» خواند.
علاوه‌بر‌این در این لایحه موضوع همه‌پرسی نیز پیگیری می‌شود. اصل ۵۹ قانون اساسی که حسن روحانی در ۱۰ خرداد سال جاری در دیدار با «اصحاب رسانه‌ها» آن را اصل «بن‌بست‌شکن» جمهوری اسلامی نامید. اصلی که تاکنون تنها یک بار و برای تایید متن بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ استفاده شد. اصل ۵۹ قانون اساسی می‌گوید که «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اِعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد» و در ادامه تاکید می‌کند که «درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد». ماده ۳۶ «قانون همه‌پرسی در جمهوری اسلامی ایران» دو راه برای پیشنهاد درخواست همه‌پرسی مشخص کرده است. این ماده می‌گوید «همه‌پرسی به پیشنهاد رئیس‌جمهور یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی» قابلیت بررسی دارد و این پیشنهاد باید به تصویب دو سوم نمایندگان مجلس برسد. در ۱۹ اسفند ۱۳۸۱ در اقدامی عجیب، احمد جنتی، دبیر شورای نگهبان، در نامه‌ای به اعضای شورای نگهبان که خودش رئیس‌اش بود، تقاضای تفسیر اصل ۵۹ قانون اساسی را مطرح کرد. او در نامه‌ی خود از اعضا پرسیده بود که آیا اصل ۵۹ قانون اساسی و همه‌پرسی هم «مصوبه مجلس» محسوب می‌شود و باید به شورای نگهبان ارسال شود یا خیر؟ پاسخ از قبل مشخص بود و شورای نگهبان در تاریخ ۲۵ اسفند ماه ۱۳۸۱ با تفسیر خود از این اصل، همه‌پرسی و تایید برگزاری یا عدم برگزاری‌اش را در کنترل خود گرفت. در تاریخ معاصر ایران، تاکنون پنج همه‌پرسی (رفراندوم) برگزار شده است. نخستین بار آن در سال ۱۳۳۲ برای انحلال یا ابقای دوره هفدهم مجلس شورای ملی و آخرین آن در سال ۱۳۶۸ برای بازنگری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برگزار شد.
شورای نگهبان طبق مصوبه سال ۱۳۷۴ مجلس پنجم (که اکثریت را در آن دوره محافظه‌کاران در اختیار داشتند) صاحب حق «نظارت استصوابی» شد و طبق تفسیری که اعضای این شورا از قانون مذکور ارائه می‌دهند، این شورا نیازی به ارائه مدرک برای تصمیم‌های خود ندارد. البته مکررا تاکید دارد که ادله ردصلاحیت‌ها در اختیار خود ردصلاحیت‌شدگان قرار می‌گیرد اما مسئله این است که برداشت‌ها از یک مسئله تا چه اندازه منطبق بر واقعیت است و اینکه کمیته‌هایی که از جانب شورا مسئول بررسی می‌شوند، در این زمینه چه تخصصی دارند و از همه مهم‌تر چه میزان زمان برای بررسی پرونده‌ها در دست دارند؟!
فراز و فرودهای نظارت از دهه 60 تا به امروز
باید توجه داشت که همه نظام‌های حکومتی همواره در معرض آسیب‌های خارجی و داخلی قرار دارند. تهدید‌های داخلی عموما از طریق منافذ و خلاء‌های ساختاری، کارگر خواهند شد.
نبود تضمین برای اجرای کامل قانون اساسی به خصوص پیرامون اصول مربوط به حقوق شهروندی نمونه این خلاء‌های ساختاری ما است.
تخلف از اصول قانون اساسی در ایران عموما از طریق تفسیر اصول یا تصویب قوانین عادی بوده است؟! ظاهرا خبرگان تدوین‌کننده قانون اساسی نگران این موضوع بوده‌اند که اصل مترقی نهم، به این شرح را «در جمهوری اسلامی ایران آزادی و استقلال و وحدت و تمامیت ارضی کشور از یکدیگر تفکیک ناپذیرند و حفظ آنها وظیفه دولت و آحاد ملت است، هیچ فرد یا گروه یا مقامی حق ندارد با استفاده از نام آزادی، به استقلال سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و نظامی و تمامیت ارضی ایران کمترین خدشه‌ای وارد کند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی‌های مشروع را، هر چند با وضع قوانین و مقررات، سلب کند.» تصویب می‌نمایند.
اما این هم مانع از آن نمی‌شود و شورای نگهبان پس از پیروزی قاطع چپ‌های آن زمان در انتخابات دوره سوم مجلس در پاسخ استفساریه آیت‌الله رضوانی، یکی از فقهای عضو آن شورا، درباره میزان وسعت و همچنین مدت زمان نظارت «موضوع اصل ٩٩» آن را استصوابی و در تمام عرصهِ انتخابات، قبل و بعد از آن تفسیر و با این مجوز و برخلاف نظر صریح تدوین‌کنندگان اصل مذکور، در تضاد با معنای لغوی و اصطلاحی کلمه «نظارت»، محتوای اصل نهم وارد بخش اجرا شده و با ردصلاحیت گسترده نمایندگان موثر دوره سوم و دیگر کاندیداهای چپ در نهایت مجلس چهارم با اکثریت قابل توجه راست‌های آن روز تشکیل می‌گردد.
نمایندگان مذکور نیز به پاس لطف شورای نگهبان آن تفسیر را به قانون تبدیل و جز مجلس پنجم که به‌واسطه تشکیل حزب کارگزاران دارای اقلیت قوی می‌شود و همچنین مجلس ششم که به واسطه شرایط ناشی از حماسه دوم خرداد و با اکثریت بسیار خوب اصلاح‌طلبان تشکیل گردید، مجالس هفتم تا یازدهم تحت تاثیر شدید نظارت استصوابی شکل می‌گیرد و عملکرد این مجالس و به‌ویژه مجلس دوره دهم رضایت بخش نمی‌شود.
اگر درباره نظام‌های بیمار نیز همانند ارگانیسم انسان، مراحل بهبودی، اصلاح و تحول طی نگردد، نظام با شرایط بسیار دشواری مواجه خواهد شد.
نظام جمهوری اسلامی نیز از مرحله بهبودی و اصلاحات موفق عبور نکرده و درنتیجه بر مشکلات کشور و آلام مردم افزوده شده و متاسفانه به اعتماد متقابل دولت و ملت آسیب شدید وارد آمده، لذا تا خیلی دیر نشده با محوریت حفظ نظام جمهوری اسلامی تحولات آغاز شود.
از آزمون‌های پیش‌رو مجلس فعلی لایحه انجام همه‌پرسی درباره ادامه یا توقف نظارت استصوابی است.
از اصول در خدمت تامین حقوق شهروندی اصل ۵٩ است که اعلام می‌دارد: «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد.» درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.
با عنایت به ضرورت استفاده از اصل مذکور به منظور عبور از موانع پیش‌روی نظام در گذشته آنچه مانع این کار شده است، شرایط سخت در راه تحقق آن است. صرف نظر از اختلاف موجود بین مجلس و شورای نگهبان که آیا موافقت مجلس با درخواست دولت، مشمول اصل ٩۴ یعنی تشخیص عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی توسط شورای نگهبان می‌شود یا خیر؟حصول رای دو سوم مجموع نمایندگان بسیار سخت خواهد بود که فقط در دوره مجلس ششم امکان آن وجود داشته که به آن توجه نگردید.
اگر منصفانه به موضوع نگریسته شود، اولا اختیار قانونگذاری توسط مجلس براساس تفویض خود ملت است و اکنون خود ملت می‌خواهد آن را انجام دهد. ثانیا با عنایت به سنت زمان امام (ره) قبل از بازنگری قانون اساسی که در صورت بروز اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، چنانچه مجلس با رای دو سوم نمایندگان حاضر در مجلس مصوبه‌ای داشته باشد نیاز به تایید شورای نگهبان ندارد و چون گذراندن مصوبه با دو سوم مجموع نمایندگان تقریبا غیرممکن است، قطعا در صورت وقوع مغایرتی با شرع و قانون اساسی نخواهد داشت.
با توجه به ترکیب مجلس یازدهم که خود نماد کامل خروجی نظارت استصوابی آن هم در حالت افراطی آن است، هر گونه اصلاح قانون انتخابات در جهت خلاف قانون موجود محال به نظر می‌رسد. لذا می‌طلبد دولت و مجلس با همکاری یکدیگر قدم موثری در راستای اصولی که ذکر آن رفت بردارند. اگر امکان همه‌پرسی نیست و برای اینکه مصوبه حداقلی مجلس با سد شورای نگهبان مواجه نگردد، پیشنهاد می‌شود در کوتاه‌مدت راهبرد «بازگشت به قانون انتخابات دهه 60» مدنظر قرار گیرد.
قطعا تصویب‌کنندگان قوانین در ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی دارای روحیه دموکراتیک، عدالتخواهی، منصفانه و مردم‌محوری بیشتری بوده‌اند و قوانین مصوب با ضریب بالایی در راستای آرمان‌های انقلابیون و منافع عموم مردم بوده است.
در میان مدت نیز می‌توان با کارآمدتر کردن نظام از طریق اصلاح قانون اساسی که ضرورت آن بر صاحب نظران اثبات شده است، گام برداشت. البته این موضوع نیاز به بحث مفصل و جداگانه دارد که امیدوارم مورد توجه قرار گیرد. در هر صورت شاید مهم‌ترین چالش دولت در سال 99 به نتیجه رساندن این لایحه یا جایگزینی برای آن باشد.
منبع: روزنامه سازندگی- سالنامه 1398