در دی ماه سال ۹۸، بعد از ۳۶ سال انتظار، لایحه جامع درآمد پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در کمیسیون ویژه‌ای در مجلس دهم مورد بررسی قرار گرفت. ریاست این کمیسیون با پروانه مافی، عضو شورای مرکزی حزب کارگزاران سازندگی بود. حالا با گذشت بالغ بر سه سال از تصویب این لایحه در مجلس، مافی به بیان ابعاد مهم این قانون- با وجود تغییرات گسترده در نسخه‌های اولیه لایحه- در گفت‌وگو با «سازندگی» پرداخته که در ادامه می‌خوانید:
نقاط‌قوت این لایحه برای افزایش درآمدهای پایدار چیست؟
در یک نگاه کلی می‌توان گفت که رفع خلاء قانونی موجود در زمینه جذب مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش خصوص در پروژه‌های شهری و روستایی، مكلف شدن اشخاص حقیقی و حقوقی ساکن در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا و یا بهره‌مندی از خدمات شهری و روستایی به پرداخت عوارض و بهای خدمات، افزایش اثرگذاری عوارض نوسازی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین منابع درآمدی پایدار شهرداری‌های جهان از طريق اصلاح مبنای محاسبه نرخ عوارض و تقویت ضمانت وصول این عوارض در چارچوب تشویق و جریمه مؤدی، منظور کردن سهم متناسبی از تعرفه صدور و تمدید گذرنامه و گواهینامه رانندگی (۱۰ درصد) و نیز سهمی از مالیات نقل‌و‌انتقال قطعی املاک (۲درصد) و انتقال حق واگذاری (یک درصد) به شهرداری محل در کنار معافیت شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از پرداخت هزینه روشنایی معابر، میادین و پارک‌ها و رفع مشکل عدم تخصیص اعتبار و اصلاح فرآیند طولانی پرداخت سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور از جرایم راهنمایی و رانندگی، دستاوردهای مهم لايحه درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها هستند. علاوه بر این، در صورت اجرای این موضوع، برخورداری شهرداری‌ها از درآمد حاصل از پارکینگ حاشیه‌ای و همچنین وضع عوارض خدمات باربری خودرویی از طریق ثبت بارنامه و پرداخت هزینه صدور برای کمک به توسعه حملونقل عمومی و زیر‌ساخت‌های شهری تامین خواهد شد. سامان‌دهی طرح‌های ترافیکی و کاهش آلودگی هوا با مکانیزم وصول عوارض صدور مجوز ورود به محدوده‌های مذکور اصلاح ماده (۲۸۰) قانون مالیات‌های مستقیم و الزام دولت به واریز یک درصد از کل درآمدهای حاصل از قانون مذکور به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور برای کمک به اجرای پروژه‌های شهری و روستایی با اولویت حملونقل عمومی و پرداخت تسهیلات میان شهرداری‌های میانی، کوچک و دهیاری‌ها و تضمین وصول مطالبات شهرداری و دهیاری (بدهی‌های معوقه و قابل‌توجه انبوه مودیان حقیقی یا حقوقی به‌خصوص دستگاه‌های دولتی و نظامی و انتظامی به شهرداری، یکی از چالش‌های مهم آنها در حوزه مالی است) از نقاط قوت در این لایحه است. تعیین سازوکار پاسخ‌گویی دستگاه‌های وصول‌کننده عوارض سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به مجلس شورای اسلامی و تاکید بر پرداخت سهم آنان و تعیین مکانیزم نظارت بر هزینه‌کرد شهرداری‌ها و شفاف‌سازی آن و سامان‌دهی دریافت تسهیلات توسط شهرداری‌ها و جلوگیری از افزایش تعهدات برای شهرداران آینده هر شهر، سامان‌دهی نیروی انسانی و همچنین تقویت بنیه علمی شهرداران و دهیاران با استفاده از ظرفیت‌های شورای عالی استان‌ها و وزارت کشور است. (یکی دیگر از مشکلات شهرداری‌ها نیروی انسانی مازاد و ناکارآمد و به‌تبع آن بالا رفتن هزینه‌های پرسنلی است. در کنار، رفع معضلات موجود در فرآیند صدور پروانه ساختمانی، فروش تراکم و نیز تغیر کاربری اراضی توسط شهرداری‌ها، از مهم‌ترین نقاط قوت این لایحه است که باید به‌عنوان دستاورد به آن نگاه کرد.
این لایحه چقدر به نظام‌مند شدن صورت‌های مالی شهرداری ختم می‌شود؟
فقدان نظارت بر نحوه‌ی هزینه‌کرد شهرداری‌ها و عدم شفافیت در این خصوص، موجب حیف‌ومیل حجم قابل توجهی از بودجه آنان، به‌ویژه در اجرای طرح‌های عمرانی و در نتیجه کسری بودجه شهرداری‌ها می‌شود. به همین منظور، در لایحه مورد بحث برای نظارت بر هزینه‌کرد شهرداری‌ها سازوکار مناسبی طراحی شده است؛ به این نحو که شهرداری‌ها موظف به ارائه گزارش صورت‌های مالی و تفريغ بودجه هر سال تا پایان شهریورماه سال بعد به مراجع تعیین‌شده هستند و مراجع نیز ملزم به نظارت بر حسن‌اداره امور مالی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و کلیه سازمان‌ها، موسسات، شرکت‌های وابسته و تابعه آن، حفظ سرمایه، دارایی‌ها، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری و دهیاری و همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه و نیز صورت‌های مالی از نظر مطابقت با قوانین و مقررات از طریق حسابرس رسمی شده‌اند. همچنین به منظور شفاف‌سازی، شهرداری‌ها موظفند به ثبت درآمدها و هزینه‌ها در سامانه الکترونیکی برخط (آنلاین) که توسط وزارت کشور راه‌اندازی خواهد شد. ضمن اینکه شهرداری و شوراهای اسلامی مکلفند گزارش‌های صورت‌های مالی و تفریغ بودجه را از طرق جراید و درگاه الکترونیکی منتشر کرده و به اطلاع عموم برسانند.
درآمدهای پایدار شهرداری‌ها سرانجام تبدیل به قانون شد اما در روند بررسی لایحه تغییرات زیادی رخ داد؛ چقدر امیدوارید با این قانون شهرداری‌ها بی‌نیاز از درآمدهای ناپایدار و پایان شهر‌فروشی شوند؟
با توجه به تقارن زمان بررسی لایحه درآمد پایدار و لایحه مالیات بر ارزش افزوده در صحن علنی مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد شد با عنایت به سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مقام معظم رهبری (۱۳۹۸/۰۷/۰۶) و به منظور پرهیز از تکرار احکامی که هم‌پوشانی یا مشابهت موضوعی دارند، در دو قانون مجزا، احکامی از لایحه که ارتباط با منابع درآمدی مالیات بر ارزش افزوده داشتند، حذف شده و حکمی نظیر در «لایحه مالیات بر ارزش افزوده» با همان محتوای پیشنهادی دولت اصلاح شد ولی از آنجایی که «عوارض مالیات بر ارزش افزوده» یکی از اقلام درآمدی پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها است که ۲۰ درصد از بودجه آنان را تشکیل می‌دهد، در نتیجه حضور فعال و پیگیری‌ها و تلاش‌های وافر این سازمان به‌عنوان نماینده وزارت کشور در فرآیند بررسی و تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده- مصوب ۱۴۰۰/۰۳/۰۲- مشکل ناشی از وصول و توزیع عواید ناشی از قانون مذکور مرتفع و سهم برابر برای شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و دولت تعیین شد؛ به‌طوری که از دی ماه سال ۱۴۰۰، به موجب ماده (۳۸) بعد از کسر سهم سلامت، باقی‌مانده «عوارض کالا و خدمات» به نسبت مساوی بین دولت (سهم درآمد عمومی کشور و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها توزیع می‌شود. از طرفی، در لایحه مورد بحث به طور مشخص در خصوص فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی سازوکاری پیش‌بینی شده که به موجب آن شهرداری‌ها برای صدور پروانه ساختمانی موظف به رعایت طرح تفصیلی شهرها بوده و فروش تراکم و نیز تغییر کاربری اراضی برخلاف طرح تفصیلی فقط با تصویب در کمیسیون ماده (۵) قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری میسر است و متخلفان مشمول مجازات تعزیری خواهند بود.
مجلس هم در ادوار مختلف طرح‌هایی را در این زمینه آماده کرده بود، طرح‌های تهیه‌شده با لایحه دولت تفاوت داشتند؟
طرح ارائه‌شده توسط مجلس شورای اسلامی عینا با همین عنوان و محتوا با همکاری سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به‌عنوان نماینده وزارت کشور تهیه شد. رویکرد و هدف ورود مجلس شورای اسلامی به این مقوله، صرفا سرعت بخشیدن به مراحل قانونی تهیه، تصویب و اجرایی شدن قانونی برای کاهش مسائل و مشکلات مالی شهرداری‌ها و ایجاد درآمد پایدار برای آنها بوده است.
آیا در نهایت اجرای این قانون شهرداری‌ها را بی‌نیاز می‌کند؟
تقریبا از دهه ۷۰ به بعد بود که چالش کسب درآمد برای شهرداری‌ها به‌صورت جدی‌تر رخ نمود، چرا‌که از یک طرف هزینه‌های اداره شهر روز‌به‌روز بیشتر و خدمات ارائه‌شده به شهروندان متنوع‌تر می‌شد، از سوی دیگر، این هزینه‌ها به طرق مختلف می‌بایست تامین می‌شد و امکان بر زمین ماندن تکالیف و وظایف شهرداری‌ها که بعضا به‌طور روزمره باید انجام می‌شد، وجود نداشت. فقدان تعریف یک نظام درآمدی برای شهرداری‌ها، کاهش سهم دولت در بودجه شهرداری‌ها بدون در نظر گرفتن هیچ‌گونه جایگزین مالی مناسب و کمبود منابع مالی موردنیاز برای انجام خدمات و عمران شهری منجر به تنگناهای شدید مالی برای شهرداری‌های کوچک و اتکای شدید شهرداری‌های بزرگ و کلانشهرها به درآمدهای ناپایدار شد. همان‌طور که اشاره شد، در قانون مذکور به‌منظور افزایش درآمد شهرداری‌ها، با اتخاذ راهبردهای مناسب نظیر سامان‌دهی وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها، اصلاح نرخ عوارض نوسازی و افزایش ضمانت وصول آن، تعیین تکلیف مطالبات شهرداری‌ها، تعریف مدل‌های مختلف و متنوع مشارکت و سرمایه‌گذاری و ایجاد مشوق‌های قانونی لازم برای جلب مشارکت سرمایه‌گذاران در شهرهای معرفی منابع درآمدی جدید که منشاء قانونی داشته ولی از کارآمدی لازم برخوردار نبوده و نیز اصلاح مکانیزم پرداخت درآمدهای قانونی شهرداری‌ها به حساب آنان و شفافیت بخشی به امور هزینه‌ای آنان، تلاش شده بخش مهمی از چالش‌های مالی و درآمدی شهرداری‌ها مرتفع شود.
منبع: روزنامه سازندگی