امیرحسین چیت ساز

مقاله حاضر به تبیین چرایی مصرف بی‌رویه انرژی و به تبع آن گاز طبیعی در کشور و بررسی آثار آن بر کاهش توان صادرات گاز کشور می‌پردازد. همچنین نگاهی به سیاست‌های اجراشده جهت کاهش مصرف انرژی تاکنون و همچنین دو سیاست پیشنهادی دیگر در این مورد دارد.

نگارنده این مقاله در تلاش است با استفاده از ساختار استاندارد مقاله‌های سیاستی شامل پنج بخشِ مسئله سیاستی، محیط سیاستی، دستورکار سیاستی، تحلیل ذینفعان و طراحی سیاستی، به تبیین چرایی مصرف بی‌رویه انرژی و به تبع آن گاز طبیعی در کشور بپردازد و آثار آن بر کاهش توان صادرات گاز کشور را بررسی کند و در پایان نگاهی به سیاست‌های اجرا شده جهت کاهش مصرف انرژی تاکنون و همچنین دو سیاست پیشنهادی دیگر در این مورد بیفکند و تقاط قوت و ضعف آنان را به صورت مختصر تحلیل نماید.

1. 1. مسئله سیاستی

براساس بررسی آماری شرکت بریتیش پترولیوم از وضعیت انرژی جهان در سال ۲۰۱6 میلادی ذخایر گاز کل جهان برابر ۱۸۷ تریلیون مترمکعب برآورد شده است. در این میان ایران با ۳۴ تریلیون متر مکعب گاز طبیعی (2/18 درصد کل ذخایر جهان) بزرگ‌ترین دارنده ذخایر گاز جهان است. ولی سهم ایران در صادرات گاز طبیعی جهان بسیار ناچیز و کمتر از یک درصد است. به باور بسیاری از کارشناسان مصرف افسار گسیخته انرژی در داخل کشور در کنار سهم عمده گاز طبیعی در سبد انرژی کشور تاثیر فوق العاده مخربی در کاهش توان صادراتی کشور داشته است.

بر اساس آخرین آمار مصرف گاز در کشور به طور متوسط 480 میلیون مترمکعب در روز رسیده است که از این میزان 350 میلیون مترمکعب آن توسط بخش خانگی مصرف شده است. افزایش سهم مصرف خانگی از کل مصرف گاز طبیعی در ایران روند صعودی داشته است همین سیر صعودی مصرف باعث شده است ایران به عنوان سومین مصرف‌کننده در ردیف پرمصرف‌ترین مصرف‌کنندگان گاز طبیعی در دنیا قرار گیرد. (1) مدیرعامل شرکت ملی گاز ایران در این باره می‌گوید: "هم‌اکنون متوسط مصرف گاز در ایران چهار برابر متوسط جهانی و حدود 18 برابر کشور ژاپن است و سرانه مصرف گاز هر ایرانی 10 برابر مردم کشورهای اروپایی است از این رو مصرف گاز در کشور به اندازه کل مصرف نفت در اروپاست." (2)

بر اساس اطلاعات مرکزآمار ایران در سال 1394 از تعداد 1245 شهر کشور به تعداد 1063 روستا گازرسانی انجام شده است و 50 شهر دیگر در دست گازرسانی می‌باشند و در مورد روستاها از تعداد 39601 روستای با بیش از 20 خانوار جمعیت موجود در کشور تعداد 20408 روستا گازرسانی شده و تعداد 5514 روستا در حال عملیات گازرسانی می‌باشند. جمعیت تحت پوشش گاز کشور در سال 57 کمتر از یک درصد بود که این رقم در زمان حاضر به بیش از 90 درصد رسیده و پیش‌بینی می‌شده که تا پایان سال ۹۶ به 95 درصد برسد. در سال 57 حدود 2.5 میلیارد مترمکعب گاز در کشور مصرف می‌شد که این رقم در سال 92 به 145 میلیارد مترمکعب افزایش یافت و این رقم در پایان سال 96 به 284 میلیارد مترمکعب افزایش یافته است. (3)

از سوی دیگر بیژن نامدار زنگنه وزیر نفت در مرداد ماه 1395 اظهار داشت: "در سال‌های اخیر با افزایش تولید گاز در کشور از میزان مصرف سوخت مایع کاسته شده است. مصرف سوخت مایع در نیروگاه‌ها در سال 1392 معادل 43 درصد بود که امسال به زیر 10 درصد خواهد رسید. تا دو سال آینده، سوخت مایع تنها برای حوزه حمل و نقل استفاده خواهد شد و دیگر سوخت‌های مایع مانند نفت کوره و گازوییل در بخش‌هایی مانند نیروگاه‌ها مصرف نخواهد شد." (4)

علاوه بر دو مصرف عمده فوق موارد دیگری نیز ظرفیت صادراتی گاز کشور را کاهش می‌دهند مانند سوخته شدن گاز طبیعی در فلرها، بر اساس آمار بانک جهانی سالانه حدود ۱۵۰ میلیارد متر مکعب گاز در فلر‌ها در حال سوختن هست که ایران در ۱۰ درصد آن، یعنی حدود ۱۵ میلیارد متر مکعب آن نقش دارد . بدین ترتیب ایران در سوزاندن گازهای هدرسوز فلرها، رتبه سوم جهانی را کسب کرده است. (5) همچنین باید به نیاز گسترده مخازن نفتی ایران که عمدتا در نیمه دوم عمر خود قرار دارند و برای صیانت از آن‌ها و انجام برنامه‌های ازدیاد برداشت بایستی حجم زیادی گاز طبیعی به این مخازن تزریق شود، اشاره کرد. فلذا علی‌رغم افزایش چشمگیر تولید گاز طبیعی در چند سال گذشته، مصرف نیز هم‌پای آن در بخش‌های مختلف رشد کرده و اجازه افزایش توان صادراتی کشور را نداده است. به گفته حمیدرضا کاتوزیان رییس سابق پژوهشکده صنعت نفت، ایران تفاهم‌نامه‌های بسیاری را در زمینه صادرات50 میلیون مترمکعب گاز به عراق، 30 میلیون مترمکعب به عمان و 30 میلیون مترمکعب به پاکستان امضا کرده است و چنانچه بخواهد به این تفاهم‌نامه‌ها و موافقت‌نامه‌ها پایبند باشد باید راه‌حلی برای کاهش رشد روزافزون مصرف گاز طبیعی در کشور بیابد. (6)

محیط شکل‌گیری سیاست‌گذاری انرژی

در بررسی هر مسئله سیاستی شناخت محیط شکل‌گیری آن مسئله حائز اهمیت است، زیرا داده‌ها و ستانده‌های ساختار –تصمیم‌گیری متاثر از عوامل محیطی به‌گونه‌های متفاوتی تفسیر و تعبیر می‌شوند. در این راستا تلاش گردیده است محیط سیاست‌گذاری انرژی در ایران در سه بعد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی مورد بررسی قرار گیرد:

محیط اقتصادی

مهم‌ترین بحث در محیط اقتصاد انرژی ایران مربوط به یارانه‌های پرداختی به این بخش است. اگر به نحوه مصرف انرژی در سراسر جهان نگاهی بیفکنیم درمی یابیم که کشورهای نفتی به خاطر دارا بودن منابع سرشار سوخت‌های فسیلی، جهت حمایت از طبقات فرودست قیمت حامل‌های مختلف انرژی را در داخل کشور پایین‌تر از سطح جهانی تعیین می‌کنند و تفاوت قیمت تعیین شده با قیمت واقعی را از بودجه عمومی به تولیدکنندگان حامل‌های انرژی می‌پردازند. از آنجایی که در اجرای این سیاست تقسیم‌بندی جامعه به کسانی که نیازمند انرژی ارزان هستند و کسانی که توانایی پرداخت قیمت واقعی انرژی را دارند، بسیار مشکل است فلذا دولت‌ها تصمیم به اعمال یارانه انرژی به صورت برابر برای همه اقشار می‌گیرند. این تصمیم باعث تبعاتی چون افزایش بی رویه مصرف انرژی، عدم وجود انگیزه برای مصرف بهره‌ورتر انرژی در بخش‌های خانگی و صنعتی و تحمیل بار مالی سنگین بر دولت در ازای کاهش بودجه‌های عمرانی خواهد شد. بر اساس گزارش صندوق بین المللی پول در سال 2015، ایران با 32/62 میلیارد دلار بیشترین میزان یارانه آشکار انرژی را در بین کشورهای مختلف پرداخت کرده است. تفاوت میزان یارانه پرداختی ایران در مقایسه با سایر کشورها بسیار معنادار است. به عنوان مثال روسیه که به عنوان دومین کشور این فهرست به شمار می‌رود، در مقایسه با ایران 32درصد یارانه سوخت کمتری پرداخت می‌کند. جایگاه ایران از نظر نسبت یارانه پرداختی به تولید ناخالص داخلی خود، نسبت به جمعیت یا نسبت به سال‌های پیش اندکی متعادل‌تر از رقم خالص هزینه‌کرد است. به عنوان مثال، سهم یارانه پرداختی ایران از تولید ناخالص داخلی در سال 2015 برابر با 94/14درصد بوده است. با در نظر گرفتن مولفه پیامدهای مصرف انرژی (تخفیف‌های مالیاتی انرژی) و دسته‌بندی کشورها براساس شاخص یارانه انرژی واقعی (یارانه آشکار به اضافه یارانه پنهان)، ایران از صدر کشورهای پرداخت‌کننده مالیات پایین‌تر می‌آید. این موضوع به معنای آن است که با وجود رتبه هشتم ایران در تولید گازهای گلخانه‌ای، کشورهای دیگری هستند که پیامدهای شدیدتری ناشی از مصرف بیش از حد انرژی را تحمل می‌کنند. (7)

 

 

محیط اجتماعی

تعداد زیاد وسایل نقلیه غیر استاندارد در شهرها، سوخت غیر استاندارد، استفاده از سوخت‌های مایع در صنایع و نیروگاه‌های مجاور شهر‌ها موجب شده تا آلودگی هوا در شهرهای بزرگ ایران به یکی از مهم‌ترین معضلات تبدیل شود. این مسئله موجب نارضایتی شهروندان شده و همچنین تبعاتی اقتصادی و اجتماعی مانند تعطیلی ادارات و مدارس در برخی روزهای سال، افزایش هزینه‌های بهداشت و درمان و وقوع تعداد قابل توجهی مرگ و میر در سال را در پی دارد. نمودار زیر تعداد روزهای ناسالم شهر تهران را به نقل از سایت خبر آنلاین در یازده سال منتهی به سال 1391 نشان می‌دهد: (8)

 

 

یکی از سیاست‌هایی که دولت‌ها در چند دهه گذشته برای مقابله با نارضایتی عمومی در مورد آلودگی هوا و همچنین کاهش اتکا به فرآورده‌های نفتی در مصارف عمومی جهت حفظ سهم صادرات نفت ایران اتخاذ نموده‌اند، تلاش برای گازسوز کردن خودروهای شخصی، گازسوز کردن خودروهای دیزلی عمومی و تبدیل سوخت نیروگاه‌ها و صنایع مجاور شهرهای بزرگ از مازوت و گازوئیل به گاز طبیعی بوده است. این برنامه در کنار گازرسانی به اکثر نقاط کشور موجب افزایش مصرف گاز طبیعی در سبد مصرفی انرژی کشور گردیده است. طبق نمودار زیر (آمارنامه مصرف فرآورده‌های نفتی انرژی زا سال 1393– شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی)، سهم گاز طبیعی در سبد انرژی مصرفی کشور از سال 1368 تا سال 1393 از 23 درصد به 69 درصد رسیده است در حالی که سهم نفت گاز (گازوئیل) از 28 درصد به 14 درصد، سهم بنزین از 11 درصد به 9 درصد و سهم نفت کوره (مازوت) از 20 درصد به 5 درصد و سهم نفت سفید از 13 درصد به 2 درصد رسیده است.

 

 

محیط سیاسی

همانگونه که در بخش نخست ذکر گردید دو دلیل عمده دیگری که توان صادرات گاز ایران را کاهش می‌دهد نیاز به تزریق حجم زیادی گاز طبیعی به میادین نفتی کشور جهت حفظ ضریب بازیافت و همچنین هدر روی میزان قابل توجهی از گاز طبیعی در فلرها می‌توان اشاره کرد. در هر دوی این موارد بهبود عملکرد نیاز به فن آوری روز دنیا و سرمایه‌گذاری وسیع دارد که بعضا از توان فنی و مالی داخلی بیشتر است. از این مرحله به بعد عدم توان کشور برای به کارگیری سرمایه و تکنولوژی خارجی تاثیرات خود را بر فرآیند سیاست‌گذاری در بخش انرژی آشکار می‌سازد. ایران به دلیل مولفه‌های سیاست خارجی خود در 40 سال گذشته که بر استکبار ستیزی، صدور انقلاب، حمایت از جنبش‌های آزادی‌بخش و .... استوار بوده است، همواره تحت فشارهای سیاسی و اقتصادی کشورهای غربی و مشخصا آمریکا قرار داشته است. این فشارها با توجه به تک محصولی بودن اقتصاد کشور مستقیما بر بخش نفت و گاز کشور تاثیر گذاشته است. تحریم های حوزه نفت و گاز با فرمان اجرایی شماره 12957 بیل کلینتون، مبنی بر ممنوعیت شرکت‌های آمریکایی از سرمایه‌گذاری در بخش نفت و گاز ایران در سال 1373 آغاز شد. و سپس در سال 1375 با قانون مجازات‌های علیه ایران و لیبی که به قانون داماتو معروف شد، علاوه بر شرکت‌های آمریکایی کلیه شرکت‌های خارجی دیگر از سرمایه‌گذاری بیش از 20 میلیون دلار در صنایع نفت و گاز ایران منع شدند.

این تحریم‌ها که در ادامه با توجه به پرونده هسته‌ای ایران پس از سال 2010 تشدید گردیدند، به اشکال مختلفی اعمال گردیده‌اند: 1- تحریم خرید نفت 2- تحریم فروش فرآورده‌های نفتی 3- تحریم سرمایه‌گذاری 4- تحریم تکنولوژی و فناوری 5- تحریم خدمات مدیریت توسعه منابع 6- محدود کردن اثر‌گذاری در نهادهای بین‌المللی 7 – تحریم پروژه‌های توزیع و ترانزیت 8 – محدود شدن پروژه‌های بین‌المللی 9- تحریم فروش تجهیزات و قطعات. همان‌گونه که مشخص است محیط سیاسی مناسبی برای افزایش کارآیی صنعت نفت و گاز ایران در چند دهه گذشته مهیا نبوده است لذا افت کارآیی به علت فرسوده شدن تدریجی مخازن نفتی و تجهیزات تولید و انتقال نفت و گاز به صورت غیر مستقیم باعث هدر‌روی منابع گاز کشور و کاهش توان صادراتی کشور شده است.

3. 3. دستورکار سیاستی

بررسی اولویت مسئله سیاستی در دستور کار دولت می‌تواند تحلیل‌گران و مشاوران را در نحوه بهینه انتقال مسئله مورد نظر به حوزه تصمیم‌گیری یاری دهد. در این بخش به بررسی وضعیت مسئله "شدت انرژی در ایران" که مصرف بیش از اندازه گاز طبیعی در ذیل آن قرار می‌گیرد، در دستورکار سیاستی دولت خواهیم پرداخت.

اولین قانون جامع در بخش انرژی که تحت عنوان "سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران درمورد انرژی" تهیه شده و توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1379 ابلاغ گردیده است بر "افزایش ظرفیت تولید گاز، متناسب با حجم ذخایر کشور به منظور تأمین مصرف داخلی و حداکثر جایگزینی با فرآورده‌های نفتی" و "بهینه‌سازی مصرف و کاهش شدت انرژی" تاکید می‌کند. در ادامه وزارت نفت جمهوری اسلامی ایران در راستای اجرای سیاست‌های استراتژیک کشور در بخش انرژی و بر اساس ماده ۱۲۱ قانون برنامه سوم توسعه به منظور اعمال صرفه جویی و منطقی کردن مصرف انرژی، حفاظت از محیط زیست، همچنین اجرای اقدامات مرتبط با بهره‌برداری کارآمد و بهینه از انواع حامل‌های انرژی، در سال ۱۳۷۹ اقدام به تاسیس "شرکت بهینه سازی مصرف سوخت " نموده است.

یکی از راه‌هایی که همواره از سوی اقتصاد‌دانان برای کاهش شدت انرژی در کشورهای نفتی پیشنهاد می‌گردد واقعی کردن قیمت انرژی است. بر این اساس قانون هدفمندکردن یارانه‌ها که در سال 1388 ابلاغ گردید و توسط دولت نهم اجرایی شد با افزایش قیمت حامل‌های انرژی به دنبال آن بود که به بازتوزیع یارانه‌های انرژی در سایر بخش‌های اقتصاد بپردازد و یکی از اهداف ضمنی آن بهینه کردن مصرف سوخت در کشور بود به طوری که در بهمن ماه سال 1392 رهبری در بند 3 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی بر " استفاده از ظرفیت هدفمند‌سازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقاء شاخص‌های عدالت اجتماعی" (9) تاکید کردند.

در ادامه تلاش برای مدیریت کلان طرف تقاضا بخش انرژی کشور رییس مجلس شورای اسلامی در ابلاغیه 1770، قانون "اصلاح الگوی مصرف انرژی" را در تاریخ 21/01/1390 به رییس جمهور وقت جهت اجرا ابلاغ کرد. در ابتدای فصل سوم در ماده 5 این قانون که به بحث ساختار و تشکیلات می‌پردازد گفته شده: " سیاست‌گذاری در بخش انرژی کشور از جمله انرژی‌های نو و بهینه‌سازی تولید و مصرف انواع حامل‌های انرژی فقط برعهده شورای‌عالی انرژی است" و در تبصره این ماده افزوده است: " ساختار شورای‌عالی انرژی باید به‌گونه‌ای اصلاح شود که امکان حضور منظم طرف‌های عرضه و تقاضای انرژی در جلسات شورا و سیاست‌گذاری مشترک آنها در بخش انرژی فراهم شود" (10) در سال‌های گذشته دولت در راستای اجرایی کردن این قانون تاکنون دستور العمل‌های اجرایی مواد 12 (اجرای استانداردها و معیارهای برچسب مصرف انرژی تجهیزات و وسایل انرژی‌بر برقی)، 14 (ترغیب مصرف‌کنندگان، به استفاده از تجهیزات، مجموعه‌ها و فرآیندهای با مصرف انرژی و آلودگی زیست محیطی کمتر)، 17 (حمایت از شرکت‌های خدمات انرژی)، 26 ( جریمه واحدهای صنعتی در صورت عدم رعایت معیارها و مشخصات فنی و استانداردهای مصرف انرژی) و 61 (حمایت از گسترش استفاده از منابع تجدیدپذیر انرژی) را تدوین و تصویب کرده است.

سرانجام در تاریخ 07/05/1396 معاون اول رییس جمهور سند ملی راهبرد انرژی کشور تهیه شده توسط شورای عالی انرژی را به دستگاه‌های ذی‌ربط ابلاغ کرد. در بخش (الف) که به چالش‌ها و تنگناهای بخش انرژی کشور پرداخته در اولین بند داریم: " بالا بودن شدت انرژی و پایین بودن بهره وری انرژی در ایران در مقایسه با کشورهای همتراز" در بند 17 می‌خوانیم: " ورود و تولید محصولات کم بازده و پرمصرف انرژی" در بند 20:"بالا بودن نرخ انتشار گازهای آلاینده هوا ناشی از رشد بی‌رویه مصرف انرژی و به کارگیری تکنولوژی‌های قدیمی و انرژی‌بر در بخش‌های صنعتی، تجاری و خانگی" و در بخش (ب) که در مورد اهداف کلان بخش انرژی ایران می‌باشد اولین هدف را "افزایش بهره‌وری و کاهش شدت انرژی کشور به نصف تا پایان افق چشم انداز سند (1420)" تعیین کرده است. (11)

به موازات تدوین سیاست‌های کلان در جهت تحقق کاهش شدت انرژی باید توجهی به قوانین بخش ساختمان بیندازیم زیرا همان‌گونه که ذکر شد بیشترین مصرف گاز ایران در بخش خانگی صورت می‌گیرد. در این راستا مبحث 19 مقررات ملی ساختمان با عنوان "صرفه‌جویی در مصرف انرژی" در سال 1370 به تصویب هیات وزیران رسید و اجرای آن در ساختمان‌های کشور الزامی شد. (12) در آخرین تحول این حوزه، معاون اول رییس جمهور در تاریخ 12/10/1396 بر اساس ماده 18 قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، آیین نامه اجرایی صرفه‌جویی مصرف انرژی در ساختمان‌ها را به وزارت‌خانه‌های نفت، نیرو و مسکن و شهرسازی ابلاغ کرد. (13)

همانگونه که بررسی قوانین حاکم بر بخش انرژی و ساختمان کشور نشان می‌دهد، کاهش مصرف انرژی همواره یکی از مهم‌ترین مسائل در دستور کار سیاستی حوزه انرژی ایران بوده است و با توجه به آثار مخربی که در زمینه‌های مختلف به اقتصاد کشور وارد کرده روز به روز بر اهمیت آن افزوده شده و درجه اولویت رسیدگی به آن افزایش پیدا کرده است.

4. 4. تحلیل ذینفعان صنعت گاز

بررسی سیاست‌گذاری در هر حوزه تخصصی بدون توجه به ذینفعان رسمی و غیررسمی مسئله سیاستی مذکور که هر کدام منافع بخش‌هایی از جامعه را نمایندگی می‌کنند، امری بیهوده است. در این قسمت ذینفعان صنعت گاز کشور را به صورت مختصر بررسی می‌نماییم.

نمایندگان مجلس و طرح‌های گاز‌رسانی

در سال‌های گذشته یکی از خواسته‌های نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی در حوزه صنعت گاز توجه به رعایت عدالت اجتماعی در دسترسی به شبکه گاز در تمامی روستاها و شهرهای کشور بوده است. به طور مثال پس از شتاب گرفتن پروژه های گاز رسانی در دولت دهم 220 نماینده مجلس در نامه‌ای به رییس جمهور می‌نویسند:" اینجانبان نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی از تلاش و اهتمام جناب آقای مهندس زنگنه و همکاران وی در وزارت نفت در راستای اقتصاد مقاومتی و تحقق عدالت اجتماعی از طریق توسعه گازرسانی به شهرهای کوچک بویژه مناطق محروم روستایی قدردانی می‌کنیم." (14) این نوع نگاه که برابری در نوع گونه انرژی مصرفی برای تمامی مناطق کشور را فارغ از تحلیل هزینه فایده اقتصادی پروژه‌های گاز‌رسانی در نظر دارد، امکان بررسی استفاده از سایر گزینه‌های رایج در دنیا را برای انتقال حامل‌های انرژی به مناطق دور از شبکه اصلی را منتفی می‌سازد.

وزارت نیرو

در بند 12 و 14 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، برای مقابله با ضربه پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز بر تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز و تبدیل گاز به برق جهت صادرات تاکید شده است. در همین راستا وزیر سابق نیرو می‌گوید: " از نظر کارشناسی اعتقاد داریم هر چه گاز طبیعی را به سایر محصولات همچون پتروشیمی، برق تبدیل کنیم و یا در مسیر تولید فولاد، آلمینیوم و ... استفاده کنیم قطعا ارزش افزوده بیشتری برای کشور به همراه دارد." (15) و یا معاون امور پشتیبانی صنعتی مرکز توسعه صادرات وزارت نیرو می‌گوید: " مقایسه تغییرات قیمت گاز و برق صادراتی کشور در سال‌های اخیر در کشور نشان می‌دهد که قیمت گاز در مقایسه با قیمت برق وابستگی بیشتری به قیمت جهانی نفت دارد و در نتیجه درآمدهای حاصل از صادرات برق پایدارتر از درآمدهای صادرات گاز است." (16) در این مورد اما وزارت نفت در مخالفت با وزارت نیرو بر پایین بودن راندمان نیروگاه‌های کشور، اتلاف فراوان در شبکه‌های انتقال برق کشور و پایین بودن تجارت برق در جهان به علت مسایل امنیت انرژی تاکید دارد.

وزارت نفت

وزارت نفت بر اساس تکالیف قانونی خود برای صیانت از منابع نفتی بر اساس آمار ترازنامه هیدروکربوری سال 1391 از 227 میلیارد متر مکعب گاز غنی تولید شده حدود 3/28 میلیارد متر مکعب آن را به چاه‌های نفتی تزریق کرده است. (17) از آن جایی که مخازن نفتی موجود ایران اکثرا در نیمه دوم عمر خود قرار دارند و نیاز به تزریق گاز برای افزایش ضریب برداشت آن‌ها ضروری است، خود وزارت نفت به صورت یک ذینفع که بخش قابل توجهی از گاز تولیدی را مصرف می‌کند در آمده است. این در حالی است که وزارت نفت می‌توانسته با سرمایه‌گذاری در طرح‌های کاهش فلرینگ که حدود 15 میلیارد متر مکعب گاز را به هدر می‌دهد بخشی از نیاز خود برای تزریق در چاه‌های نفت را از این طریق تامین نماید.

صنعت پتروشیمی

یکی از نقاط اختلاف که در چند سال گذشته مابین انجمن صنفی کارفرمایی صنعت پتروشیمی با وزارت نفت وجود داشته است بر سر قیمت خوراک پتروشیمی‌ها بوده است. طیف وسیعی از محصولات پتروشیمی از خوراک گاز طبیعی بدست می‌آیند. در این زمینه احمد مهدوی دبیر کل انجمن صنفی مذکور می‌گوید: " اولین شاخص، میانگین وزنی با توجه به صادرات و واردات است. دومین شاخص، جذب سرمایه‌گذار است. یعنی قیمت به‌گونه‌ای تعیین شود که سرمایه‌گذاران خارجی و داخلی رغبت به سرمایه‌گذاری داشته باشند. شاخص سوم هم این است که محصول باید با نرخ خوراکی به دست بیاید که در بازارهای بین‌المللی قابل رقابت باشد" (18) در مقابل وزیر نفت اظهار می‌دارد: " البته باید توجه به تمرکز منابع کوتاه‌مدت، آینده دراز مدت ما را همواره تأمین و تضمین نمی‌کند زیرا گاهی اوقات فشارهایی برای کاهش قیمت خوراک وارد می‌شود به طریقی که از نظر ما در درازمدت به ضرر خواهد بود و تولید را مختل می‌کند اما هم اکنون قیمت‌های اعلام شده بسیار رقابتی است که سودهای بسیار قابل توجهی را نصیب سرمایه‌گذارها خواهد کرد." (19)

شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت

یکی از راهکارهای دولت‌ها در مورد مقابله با بحران گرمایش جهانی و تغییر اقلیم، کاهش آلودگی ناشی از وسایل نقلیه با بکارگیری سوخت‌های پاک‌تر مانند گاز طبیعی، برق، بیوفیول در خودروهای عمومی و شخصی است. با توجه به منابع گازی فراوان کشور سوخت جایگزین بنزین در ایران سی ان جی می‌باشد. علی وکیلی مدیر عامل شرکت بهینه سازی مصرف سوخت در هفتمین همایش انجمن خودروهای گازسوز آسیا-اقیانوسیه (آنگوا) بیان می‌دارد: "آنچه که اهمیت دارد، کمک به کاهش آلودگی هوا از طریق گازسوز کردن خودروها با روش پایه گازسوز است که ما از آن حمایت می‌کنیم." " مهمترین اقدامی که در حال انجام است، نوسازی کامیون‌های با سوخت گازوئیل است که تاکنون هزار دستگاه آن تحویل مصرف‌کننده‌ها شده و قرار است امسال تا به پنج هزار دستگاه افزایش یابد." " سوخت ۱۷ هزار اتوبوس درون شهری که هم اکنون گازوئیل است باید به سی ان جی تبدیل شود" (20)

5. 5. طراحی سیاستی:

در قسمت پایانی مقاله تلاش شده است تا با تحلیل هزینه – فایده، وضعیت فعلی سیاست‌های اعمالی در مورد مسئله سیاستی "شدت انرژی" یا صرفه‌جویی در مصرف انرژی به خصوص گاز طبیعی مورد بررسی قرار گیرد و سپس با رویکردی آینده‌پژوهانه دو سیاست جایگزین وضعیت فعلی که تحت عناوین " یکسان‌سازی قیمت انرژی با قیمت جهانی و اعمال مالیات آلایندگی در شهرهای بزرگ" و "اصلاح نهادی بخش انرژی" صورت‌بندی شده‌اند و مزایا و معایب و نتیجه احتمالی هر کدام را در مورد مسئله سیاستی بررسی کرده و در انتها به مقایسه سه راه حل بپردازیم.

1- سیاست فعلی: پایین نگه داشتن قیمت انرژی با توزیع یکسان یارانه‌ها در این بخش

کشورهای نفتی از آن‌جایی که دسترسی به منابع عظیم انرژی دارند، به بهانه حمایت از اقشار فرودست قیمت انرژی مصرفی در داخل کشور را پایین‌تر از قیمت‌های جهانی قرار می‌دهند. اما از آنجایی که تفکیک نیازمندان از سایر اقشار به‌سادگی امکان پذیر نیست، اصولا سوخت به همه شهروندان کشور با قیمت برابر ارائه می‌شود.

الف ـ مزایا: یارانه انرژی در جهان با اهدافی همچون حمایت از خانوارهای کم درآمد، حفظ اشتغال، حفظ امنیت انرژی و حمایت تولید داخلی برقرار و به صورت‌های گوناگون اعمال می‌شود. (21) در کشورهایی که درآمد خانوارها پایین است قیمت‌های بالای انرژی می‌تواند امنیت انرژی را در بعد خانوار با مخاطره روبرو سازد. از سوی دیگر در ایران به علت بهره‌وری پایین در بخش صنعت و کشاورزی، دولت با ارزان کردن قیمت نهاده‌های تولید مانند انرژی تلاش می‌کند تا فعالیت بنگاه‌های اقتصادی را سود‌آور نگه دارد و جلوی تعطیلی آنان و در نتیجه کاهش تولید داخلی و افزایش بیکاری را بگیرد.

ب ـ معایب: تجربه کشورهای مختلف جهان و نظریه‌های اقتصادی نشان می‌دهد که معمولا این شکل از یارانه‌ها ابزار مناسبی برای دستیابی به اهداف مورد نظر نبوده و حتی مشکلات بیشتری را همچون افزایش مصرف و اتلاف منابع، قاچاق و بروز مفاسد اقتصادی، عدم توازن بودجه دولت و تراز تجاری انرژی، بازتوزیع منابع به نفع گروه‌های پر درآمد، جلوگیری از توسعه طرح‌های انرژی تجدیدپذیر، تولید و یا بکار‌گیری فناوری‌های با بازده پایین انرژی، کاهش سرمایه‌گذاری برای مصرف بهینه انرژی و کاهش بازده اقتصادی سایر عوامل تولید نظیر سرمایه و کار در مقایسه با انرژی را ایجاد می‌کند. (22)

ج – نتایج محتمل: مشاهده وضعیت موجود اقتصاد ایران موید این است که تقریبا آثار تمام معایب توزیع یکسان یارانه های انرژی به وضوح قابل مشاهده است که در بخش‌های گذشته به آمار مربوط به میزان مصرف انرژی در کشور که مسئله سیاستی حول آن تعریف شده است و یا آلودگی هوا پرداختیم.

2- سیاست جایگزین اول: یکسان سازی قیمت انرژی با قیمت جهانی و اعمال مالیات آلایندگی در شهرهای بزرگ

اصلی‌ترین پیشنهاد اقتصاددانان برای کاهش مصرف انرژی در بخش‌های مختلف اقتصاد استفاده از مکانیزم قیمتی است تا عرضه و تقاضا در نقطه جدیدی به تعادل برسند و مصرف کاهش یابد. در این راستا در چند سال گذشته به علت پایین بودن قیمت نفت خام در سطح جهان و به تبع آن سایر سوخت‌ها، شکاف بین قیمت انرژی در داخل و خارج کشور کاهش پیدا کرده بود و فرصت خوبی برای اجرای این سیاست با کمترین آثار سوء در کوتاه مدت وجود داشت.

الف – مزایا: اختصاص منابع حاصله به طرح‌های فقرزدایی، افزایش بهداشت عمومی، حمل و نقل عمومی و سایر طرح‌های عمرانی، کاهش ترافیک و آلودگی هوا، ترغیب مصرف‌کنندگان به استفاده از وسایلی با مصرف انرژی بهینه، حرکت صنایع به سوی استفاده از تکنولوژی‌های روزآمد و با بهره‌وری انرژی بالاتر، حذف قاچاق سوخت

ب- معایب: تمام بررسی‌ها نشان می‌دهد که افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر سطح عمومی قیمت‌ها تاثیر مثبت دارد. در بین متغیرهای کلیدی اقتصاد کلان، نرخ تورم به عنوان هسته اصلی تاثیر‌پذیری اجرای این سیاست است. اصلاح قیمت حامل‌های انرژی همچنین بر سطح رشد اقتصادی در کوتاه مدت تاثیر منفی دارد. افزایش هزینه تولید بنگاه‌ها و در نهایت کاهش حاشیه سود بنگاه‌های اقتصادی به صورت یکباره یا جهشی باعث خواهد شد که سطح تولید کاهش و سطح عمومی قیمت‌ها افزایش یابد. افزایش سطح عمومی قیمت‌ها از طریق کاهش قدرت خرید خانوارها باعث کاهش درآمد واقعی قابل تصرف و در نتیجه کاهش مصرف کالاها و خدمات خواهد شد. (23)

ج- نتایج محتمل: کارشناسان اقتصادی در خصوص تاثیر قیمت حامل‌های انرژی و در صدر آنها بنزین بر نرخ تورم دو دیدگاه مختلف دارند. دسته اول کارشناسانی هستند که معتقدند افزایش قیمت حامل‌های انرژی بر نرخ تورم تاثیر ندارد. این کارشناسان مانند سعید لیلاز یا جمشید پژویان می‌گویند اثرات افزایش قیمت بنزین بر نرخ تورم به هیچ وجه تعیین‌کننده و چشمگیر نیست. ممکن است همزمان با افزایش قیمت حامل‌های انرژی، نرخ تورم افزایش دو یا سه درصدی داشته باشد اما نمی‌توان گفت قیمت بنزین تاثیر تعیین‌کننده‌ای بر تورم دارد. این کارشناسان معتقدند سیاست‌های مالی و پولی دولت مانند رشد نقدینگی یا بی‌انضباطی مالی بیش از عوامل دیگر تورم‌زاست. اما در نقطه مقابل این گروه افرادی مانند حسین راغفر یا اقتصاددانان دیگری قرار دارند که معتقدند افزایش قیمت بنزین قطعا می‌تواند موجب رشد هزینه‌های تولید و حمل و نقل شود و این افزایش هزینه‌ها خود به خود روی قیمت کالاهای دیگر اثر می‌گذارد. به عقیده این کارشناسان افزایش قیمت بنزین به دلیل تاثیرات تورمی خود هم بر رفاه مردم اثر می‌گذارد، هم نابرابری‌ها را افزایش می‌دهد و هم تولید را به شدت دچار آسیب می‌کند. (24) در مورد تاثیر افزایش قیمت انرژی بر اصلاح الگوی مصرف انرژی، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس اعلام کرد: " با عنایت به پایین بودن کشش قیمتی تقاضای حامل‌های انرژی برای تمامی گروه‌های درآمدی اعم از شهری و روستایی ، می‌توان نتیجه گرفت که افزایش قیمت‌های انرژی تغییر چندانی در الگوی مصرف خانوارها ایجاد نخواهد کرد. بنابراین اگر هدف اصلاح قیمت‌های انرژی و حذف یارانه‌ها تغییر الگوی مصرف و افزایش کارایی باشد، نمی توان به آثار این روش خیلی خوش‌بین بود. به عبارت دیگر، آثار افزایش قیمت‌های انرژی و پرداخت‌های نقدی به خانوارها برای جبران افزایش قیمت‌ها، ممکن است بیشتر جنبه بازتوزیع درآمد داشته باشد تا اثر کارآیی مصرف انرژی. " (25) در مورد آثار بازتوزیعی نیز نحوه عملکرد دولت در قانون هدفمندی یارانه‌ها خود می‌تواند گواهی بر مشکلات ابزاری در اجرای این نوع سیاست باشد به گونه ای که مجددا به علت عدم توانایی تشخیص اقشار نیازمند، یارانه‌ها به صورت برابر توزیع شد و بار مالی افزون‌تر از درآمد حاصل از حذف یارانه‌های انرژی بر دوش دولت قرار گرفت.

3- سیاست جایگزین دوم: اصلاح نهادی بخش انرژی

بحث "شدت انرژی" حداقل در 20 سال گذشته در دستور کار سیاستی قرار داشته است و قوانین متعدد و آیین نامه‌های اجرایی زیادی برای تحقق کاهش مصرف انرژی تدوین گردیده است اما عدم مشاهده موفقیت در این زمینه نشان از ناکارآمدی ساختار نهادی فعلی در اجرای قوانین مربوط به این بخش دارد. علیرغم تشکیل شورای عالی انرژی در سال 1380 به علت عدم موفقیت آن تاکنون، به نظر می‌رسد یکپارچه‌سازی نهادهای تصمیم‌ساز در بخش انرژی کشور باید مورد بررسی جدی قرار گیرد. با تشکیل وزارت انرژی دو سازمان بهینه‌سازی مصرف سوخت و سازمان بهره‌وری انرژی با هم ادغام گشته و طرف تقاضا انرژی دارای مدیریت واحد می‌شود و از این طریق متولی پیگیر سیاست‌های اصلاح الگوی مصرف انرژی در ساختار حکمرانی مشخص می‌گردد و سایر سازمان‌ها خود را ملزم به پاسخ‌گویی به آن خواهند دانست.

الف- مزایا: متمرکز کردن برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در مورد کاهش مصرف انرژی از موازی‌کاری و اتلاف منابع انسانی و مادی خودداری می‌کند، سایر سازمان‌ها و صنایع مرتبط که در مصرف انرژی نقش مهمی دارند با یک وزاتخانه واحد در مورد مصرف انرژی خود یا زیر مجموعه‌هایشان مواجه می‌شوند و بدین ترتیب کارآیی اجرای سیاست‌ها افزایش پیدا می‌کند، با توجه به مدیریت عرضه تمام گونه‌های انرژی تحت نظر یک وزارت‌خانه امکان اعمال ابزارهای تشویقی و تنبیهی برای مصرف‌کنندگان خانگی و صنعتی به صورت تجمعی فراهم می‌شود، قدرت حمایت از تشکیل صندوق‌های سرمایه‌گذاری برای حمایت از گسترش انرژی‌های تجدید‌پذیر افزایش می‌یابد، توانایی راه اندازی ایده‌های جدید مانند بازار بهینه سازی انرژی تقویت می‌گردد.

ب- معایب: تجربیات قبلی نشان می‌دهد ادغام وزارت خانه‌ها لزوما منجر به کارآمدتر شدن سیستم حکمرانی در بخش مزبور نشده‌اند، تجمیع دو وزارت‌خانه بدون توجه به مدیریت منافع سایر ذی‌نفعان در موضوع مصرف انرژی نمی‌تواند اثر بخشی را تضمین کند. همچنین این اقدام باعث تضعیف شورای عالی انرژی خواهد شد.

ج – نتایج محتمل: نحوه ادغام و تشکیل وزارت‌خانه جدید، چگونگی تعریف جایگاه آن نسبت به سایر ذی‌نفعان مانند وزارت صنایع، سازمان محیط زیست و شهرداری‌ها می تواند نتایج را تحت تاثیر قرار دهد. اما به نظر می‌رسد این اصلاح نهادی اگر با تغییر ساختار ذهنی سیاست‌گذاران که هم اکنون ناشی از نفتی بودن اقتصاد ایران شکل گرفته است همراه نگردد نمی‌تواند به اهداف خود در زمینه‌های مختلف به خصوص بحث کاهش شدت انرژی برسد. بدون تغییر نگرش کلان نسبت به توسعه کشور به نظر می‌رسد سیاست اصلاح نهادی در کوتاه‌مدت بتواند در اجرای اثر بخش‌تر قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی گام‌هایی بردارد اما در میان‌مدت و بلند‌مدت، منافع سایر ذی‌نفعان در تداوم شرایط فعلی این اقدامات را خنثی خواهد کرد.

منابع

1. سایت خبرنامه دانشجویان ایران. کد خبر 160442. تاریخ 18/12/1393
2. همان
3. سایت ایران اکونومیست. کد خبر 118812. تاریخ 12/05/1395
4. همان
5. سایت اکو هاب. طرح‌هایی برای جلوگیری از سوختن گاز فلر. تاریخ 02/02/1396
6. روزنامه فرصت امروز. چشم‌انداز تولید، مصرف و صادرات گاز ایران. تاریخ 05/02/1394
7. سایت روزنامه تعادل. کد خبر 104712. تاریخ 19/05/1396
8. سایت خبر آنلاین."تعداد روزهای سالم و ناسالم هوای تهران طی 11 سال اخیر". تاریخ 07/09/1392
9. پایگاه اطلاع رسانی دفتر مقام معظم رهبری (http://www.leader.ir/fa/content/11480/leader.ir)
10. سایت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی (http://rc.majlis.ir/fa/law/show/789793)
11. وب سایت رسمی دفتر هیئت دولت، تاریخ انتشار 07/05/1396- کد خبر 2224
12. روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 1350، تاریخ انتشار 09/07/1386
13. سایت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی (http://rc.majlis.ir/fa/law/show/1041845)
14. شبکه اطلاع رسانی نفت و انرژی (شانا). کد خبر 247687. تاریخ 08/07/1394
15. خبرگزاری مهر. کد خبر 3892387. تاریخ 12/11/1395
16. همان
17. دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.جایگاه گاز طبیعی در اقتصاد و اشتغال کشورهای روسیه، قطر و ایران. صفحه 13
18. خبر آنلاین. کد خبر 22535. تاریخ 05/08/1394
19. شبکه اطلاع رسانی نفت و انرژی (شانا). کد خبر 276389. تاریخ 02/02/1396
20. شبکه اطلاع رسانی نفت و انرژی (شانا). کد خبر 279439. تاریخ 10/08/1396
21. کریمی موغاری، زهرا،زروکی و شهریار، تقی پور خوئینی (1394).اثر قیمت بنزین بر شدت انرژی: مطالعه تطبیقی ایران و ترکیه. پژوهشنامه اقتصاد انرژی ایران صفحه 2
22. کریمی موغاری، زهرا ،زروکی، شهریار و تقی‌پور خوئینی (1394).اثر قیمت بنزین بر شدت انرژی: مطالعه تطبیقی ایران و ترکیه. پژوهشنامه اقتصاد انرژی ایران صفحه 3
23. درگاهی، حسن و قربان نژاد، مجتبی (1391).آثار افزایش قیمت حامل‌های انرژی و اجرای سیاست‌های جبرانی بر متغیرهای اقتصاد کلان ایران. پژوهشنامه اقتصاد انرژی ایران صفحات 7 و 8
24. سایت روزنامه دنیای اقتصاد. تاریخ انتشار 05/03/1394. شماره خبر 2883435
25. خبرگزاری مهر. تاریخ انتشار 17/04/1391. شناسه خبر 1643655

منبع: شبکه مطالعات سیاست گذاری عمومی